Guvernul nu schimbă modelul administrației publice locale, ci doar îl comprimă. Sistemul raional, moștenit din perioada sovietică, este păstrat într-o formulă mai compactă și mai puțin costisitoare, iar ceea ce este prezentată drept reformă este, în realitate, o reorganizare teritorială. Este concluzia fostului președinte al Curții Constituționale, Alexandru Tănase, într-o analiză pentru portalul Cotidianul.md.

Potrivit lui Tănase, direcția reformei a devenit suficient de clară pentru a permite o evaluare precisă. Zilele trecute, secretarul general al Guvernului, Alexei Buzu, a anunțat că peste 400 de primării au adoptat deja decizii finale de fuziune voluntară. Din totalul de 890 de primării, 761 au inițiat procedura, în timp ce în 161 de localități procesul este blocat. Pentru autoritățile care nu vor participa la această etapă, Executivul anunță trecerea la ceea ce numește „amalgamare normativă”.

Tocmai această formulare l-a determinat pe jurist să intervină. În drept, spune Tănase, cuvintele nu sunt simple etichete. Ele definesc instituții juridice. Termenul „amalgamare”, preluat din literatura administrativă anglo-saxonă și utilizat de unele organizații internaționale, nu desemnează în limba română o instituție juridică consacrată și are un caracter mai degrabă tehnocratic decât normativ. Dreptul administrativ european utilizează noțiunea de fuziune a unităților administrativ-teritoriale - engl. merger, fr. fusion des communes, germ. Gemeindefusion - un concept juridic exact care descrie încetarea existenței uneia sau mai multor persoane juridice și transmiterea patrimoniului către o nouă entitate. Această terminologie nu este întâmplătoare, pentru că fuziunea este deja consacrată în dreptul civil moldovenesc. Utilizarea „amalgamării” pare, în opinia sa, o opțiune de comunicare, mai puțin șocantă decât „fuziune”, care exprimă fără echivoc dispariția unor unități. „Dreptul funcționează prin concepte juridice precise, nu prin eufemisme administrative”, punctează Tănase.

Din această perspectivă, autorul face distincția fundamentală între reformă și reorganizare. O reformă a administrației publice locale presupune redefinirea arhitecturii instituționale a statului la nivel local, redistribuirea competențelor și construirea unui nou model de guvernare. O reorganizare teritorială modifică doar dimensiunea unităților și redesenează harta, fără a schimba esențial instituțiile. Actualul proiect, susține el, aparține aproape integral celei de-a doua categorii.

Conceptul reformei constată că atribuțiile consiliilor raionale au fost reduse treptat, prin transferarea competențelor către centru, dar nu formulează întrebarea firească dacă acest nivel mai este necesar. Documentul nu explică de ce raioanele trebuie păstrate, nu definește competențele noilor consilii și nu justifică existența unei verigi despre care chiar autorii recunosc că și-a pierdut rațiunea. Soluția propusă este exclusiv cantitativă: în loc de 32 de raioane vor fi 10, în loc de sute de primării foarte mici vor fi mai puține. Modelul rămâne același.

Singura excepție, notează Tănase, este raionul Taraclia, unde se prevede înlocuirea Consiliului Raional și a funcției de președinte cu un Consiliu Municipal și un Primar General. „Dacă acest model este considerat potrivit acolo, de ce nu ar fi potrivit și pentru celelalte raioane?”, se întreabă juristul.

Un alt capitol important al analizei vizează pretinsele limite constituționale. Argumentul că articolul 110 din Constituție utilizează termenul „raion” și, prin urmare, nu se poate reveni la denumirea de „județ”, pornește, în opinia sa, de la două premise discutabile. El face distincția între textul constituțional și norma constituțională și invocă teoria mutației constituționale - modificarea conținutului normativ al unei dispoziții fără revizuire formală, ca efect al interpretării evolutive. Articolele 110 și 113 nu constituționalizează, în viziunea sa, instituția raionului, ci consacră funcția - existența unei organizări administrativ-teritoriale care să asigure autonomia locală și buna administrare. Constituția protejează principii, nu terminologia din 1994. Dusă la extrem, interpretarea contrară ar însemna că Moldova nu ar mai putea adopta niciodată modele precum cele din Danemarca, Finlanda sau Estonia.

În acest context, Tănase consideră că cea mai prudentă soluție ar fi ca Guvernul să solicite în regim de urgență Curții Constituționale interpretarea articolelor 110 și 113: dacă ele consacră raionul ca formă obligatorie sau doar principiul organizării teritoriale, dacă denumirea de „județ” poate fi introdusă prin lege fără revizuirea Constituției și dacă nivelul intermediar poate fi reorganizat sau chiar eliminat.

Analiza nu este exclusiv critică. Tănase recunoaște că, chiar și ca optimizare, reforma poate produce pe termen lung economii și o utilizare mai eficientă a banilor într-o țară confruntată cu depopulare și resurse limitate. Însă atrage atenția asupra a două constrângeri majore: una externă - reforma face parte din angajamentele față de Uniunea Europeană și condiționează accesul la fonduri - și una internă - timpul. După aproape opt luni fără progrese, spațiul de manevră s-a redus, iar o reformă de concepție nu mai este realistă.

Cea mai mare dezamăgire, în opinia sa, nu este imperfecțiunea proiectului, ci ratarea unei oportunități istorice. Asemenea ferestre se deschid foarte rar, presupun un cost politic uriaș și necesită o majoritate parlamentară stabilă, cum este cea actuală. Este puțin probabil ca un alt guvern să-și asume un exercițiu similar în următorii 10-20 de ani.

În plus, prețul politic va fi plătit imediat, în timp ce beneficiile se vor vedea târziu. Tănase anticipează că partidele care trăiesc din nostalgia sovietică vor transforma tema în instrument de mobilizare, cu sloganuri de tipul „se distrug raioanele”, „se lichidează localitățile” sau „se întoarce jandarmul român”. Un risc subestimat de Guvern, spune el, este că 22 de orașe, aproape 70% din actualele centre raionale, își vor pierde statutul, cu tot ce înseamnă pierderea de instituții, locuri de muncă și rol de pol regional. Un model al municipalizării ar fi păstrat aceste orașe ca municipii.

Paradoxul, conchide Alexandru Tănase, este că o reformă incompletă poate costa mai mult decât una profundă. Statul va investi ani de zile resurse considerabile în redesenarea limitelor, transferul patrimoniului, personalului și contractelor, fără a oferi o soluție definitivă. „O administrație modernă nu se construiește mutând hotare pe hartă, ci schimbând instituțiile care guvernează comunitățile. Hărțile pot fi redesenate într-o legislatură. Instituțiile modelează un stat pentru generații”, își încheie analiza juristul.